针对目前市场上流传的“"农地入市"调控房价”，“"小产权房"将放开”等说法，22日出席第13届“渝洽会”的国家住房和城乡建设部村镇建设司副司长赵晖再度予以否认，并明确表示小产权房将不会合法化。 

　　小产权房是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，在现实中往往是一些村集体组织或者开发商以新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。因此它并不真正构成严格法律意义上的产权。赵晖说，根据我国土地管理法和有关政策，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。任何单位和个人不得租用、占用集体土地搞房地产开发。

　　对房地产进行宏观调控以来，不少专家呼吁，用“农地入市”，或放开“小产权房”等方式来控制日益高涨的房价。不过，这些说法并没得到管理层的认可。赵晖表示，小产权房并不是合法的，今后的政策也不可能将其合法化。

赵晖透露，目前针对部分房地产重点城市的小产权房调研已经结束，包括住建部、国土资源部在内的国务院有关各部门正在加紧研究，将积极出台严格的监管政策，小产权房治理将越来越严厉。其中，正在新建、续建的小产权房将予以拆除取缔，对政策出台前销售的已建成房屋，将进行清理。（上海证券报）

土地管理法修订案上报国务院 宅基地入市有望合法化

2010年05月24日《新世纪》-财新网

赋予农村集体土地与城市土地平等的产权地位，理论上已有共识，但在修订《土地管理法》过程中仍顾虑重重，进步有限

□ 本刊记者 张艳玲 | 文

农村集体建设用地能否和城市土地一样入市交易？人们期待正在修订的《土地管理法》作出回答。然而，围绕这一问题，争议格外激烈，答案何时揭晓尚未可知。 

《土地管理法》早在1986年即颁布实施，2008年初启动了此轮第四次修订。国土资源部为此成立了修改起草组，于2009年5月形成修订案送审稿，计划在2009年内送人大常委会审议。由于各方观点并未达成共识，送人大审议的日程一再推迟。 

据悉，近期送审稿终于上报国务院法制办。如能通过，有望近期向社会公开征求意见。

划定圈内圈外

和《土地管理法》以往三次修订相比，此轮修法核心思想有所不同。前三次以耕地保护为核心，强化土地用途管制的审批权；这次则立足于解决集体土地的产权问题。核心的争议点，是在多大程度上给予农村集体土地与城市土地平等的产权地位。  

事实上，集体土地是否应该享有入市流转的自由，在理论界已有共识。 

中国的土地制度，长期以来一直划分为城市土地和农村集体土地二元结构。集体土地要入市交易，必须经过征地程序，变为国有土地之后才能实现。在征地过程中，农民只能获取有限补偿，农地成为国有土地后上市交易的丰厚收益，都与农村集体无缘，这便是土地矛盾日益尖锐的现实根源。 

无论是理论界还是决策层，都承认未来应建立城乡统一的土地市场。这一方向在中共十七届三中全会后得以确定：改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场，同地同价同权——正因为此，中共十七届三中全会对于集体土地产权的论述，被认为是打破土地二元结构的里程碑。 

但是，十七届三中全会的决定，与《土地管理法》“建设用地必须使用国有土地”的条文相悖。因此，《土地管理法》新一轮修订，很大程度上就是为了落实十七届三中全会的精神。 

不过，尽管十七届三中全会文件表态“应缩小征地范围”，但并未明确究竟缩小到什么程度。文件指出，在“城镇规划区范围外”的“非公益性建设项目”，农民可以“经批准占用的农村集体土地”参与开发经营；同时又为集体土地上市的路径提出了种种限定条件：一是将土地性质限定于集体建设用地，二是仅明确城镇规划圈之外的土地可流转，三是将建设项目的性质限定于“非公益”。 

这些限制性条件，为后来的争议埋下了种子。在最初提交的《土地管理法》修订草案中，确定的“非公益”集体用地流转范围，就是以城市规划圈为界，即规划圈内需要征地方能流转，规划圈外则无需征地。 

所谓“城市规划圈”，是各地的城市规划所确定的城市范围。对此，一些专家认为，划定“圈内”“圈外”并区别对待，进步意义不够，因为这仍意味着中国存在地方政府低价征地、高价卖地的两个市场。 

在很多学者看来，对相同主体适用不同法律并不公平。正因为存在这一根本性分歧，《土地管理法》修改草案的制定一波三折。

有限改革 

理论共识和实践从来都有不可逾越的差距。修改草案之所以对集体土地入市范围作出种种限定，现实原因在于，中国快速城市化过程中，决策者对土地财政和征地拆迁仍必须给予一定的制度空间。 

建立城乡完全统一的土地市场，最大的反对意见来自各地方政府。倘若取消“圈内”“圈外”之分，建立城乡统一的土地市场，地方政府在城市化过程中，需按市场价格支付土地补偿，不仅提高了城市化成本和拆迁难度，“土地财政”也将化为乌有。 

因此，也有观点认为，十七届三中全会区分“圈内”“圈外”，在“圈内”仍然保留征地制度，是对地方政府既得利益的让步和妥协。 

负责法律起草的国土资源部，目前倾向较为稳妥的做法。据了解，再次提交的修订案对规划圈内土地的流转方式作了微调，即圈内的土地在未征地前可以“租赁”“作价入股”等方式流转，但不能流转使用权。一旦需要落实规划，则仍需要经过征地程序，进行土地变性。总体上，这仍坚持了在“圈内”保留两个市场的模式。 

国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为，上述规定，导致事实上能进入集体建设用地市场的范围被大大缩小。 而在长期从事土地研究、离休前担任前国土局规划司司长的郑振源看来，“圈外”的土地远离城市，极可能“有价无市”，没有市场需求。 

中国土地学会秘书长黄小虎也认为，放开集体建设用地，改革重点其实不在“圈外”。市场重点应瞄准城乡接合部，这是当前管理中最头疼的领域。 

学者认为，在“圈内”“圈外”实施两种不同的土地制度后，“圈内”的征地也不一定顺利。因为“圈内”土地区位好于“圈外”，如果“圈内”的征地补偿远低于圈外集体土地自由交易的价格，必然会带来更大的不满。 

郑振源预测，长期而言，圈内的征地补偿必然按照市场价格补偿，“圈内”“圈外”对不同土地制度的划分在操作中意义并不大。 

鉴于此，不少学者呼吁应取消“圈内”“圈外”的划分模式，在修法过程中进一步推动改革，建立真正意义上城乡统一的土地市场。 

刘守英认为，这意味着在修法实践上，彻底改变集体土地需转为国有土地方可进行非农建设的准入方式，以土地权利保护为核心，根据土地利用总体规划和用途管制来管理。 

针对放开“圈内”“圈外”的界限有可能造成混乱的观点，中国人民大学法学院教授王轶指出，有人担心集体没有能力进行交易，流转不规范，这恰与认为中国搞不了市场经济的担忧是一样的。“现在要做的是，在允许集体建设用地流转的时候，保证集体组织成员的社员权得到切实的保障。” 

宅基地能否入市 

由于现有决策框架对能够入市的集体土地进行了种种限制，学者担心这对缓和目前的建设用地供需矛盾帮助有限。因而，是否将可流转入市的集体土地从建设用地扩大到农村宅基地，也成为一个争议焦点。 

按土地用途分类，中国土地可分为农业用地、建设用地和未利用地三大类。其中，集体建设用地主要包括农民宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。根据现行《土地管理法》，宅基地只能在本村流转，一户村民只能拥有一处宅基地。出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。 

这事实上限制了宅基地的流转，从而激化了两方面的矛盾。其一，在劳动力大量转移的农村，“空心村”大量存在，农村房屋闲置，而进城务工者在城市无处安居；其二，发达地区的农民在宅基地上建设的廉价“小产权房”不被法律承认，而城市建设当中的土地供需矛盾又带来房价飙升。 

北京大学经济学教授周其仁在一次研讨会上指出，中国目前土地资源紧缺，如果农村集体建设用地不能有效盘活，城市用地不能高效利用，“弦绷得太紧，反而提高了行政成本。”  

在修法过程中，土地学者呼吁赋予农民宅基地完整产权。国务院发展研究中心研究员蒋省三在上述会议上提出，应该允许农民住房连同宅基地一起由资产变为资本，地随房走，房地不分。 

但决策层仍然担心，如果放开宅基地流转，在中国社会上可能出现大量流民，影响社会稳定。中国人民大学法学院教授王轶对此反问：为什么不担心城市居民把房屋流转出去了居无定所？他认为，原因是城市里社会保障制度相对完善。他建议，可使农村集体建设用地流转起来，所获得的部分资金，强制作为完善农村社会保障的资金。 

在目前的修法草案中，对宅基地流转没有明确界定。刘守英认为，宅基地进入市场，既应当谨慎，也要给予一定的空间，允许其进行商品房开发。根据产权清晰的原则，可参照国有土地上的物业和房产，向宅基地上建设的物业和房产颁发不动产权证。宅基地上的物业和房产可出租、出让、抵押。 

他建议，建立城乡统一的房地产市场建设试点；鼓励在城郊集体建设用地上盖农民工公寓，解决外来人口居住问题；建立农村集体建设用地住房建设准入制度；同时研究出台城里人到农村购房或租房的管理和限制办法。 

本刊记者罗洁琪对此文亦有贡献